Responsabilidad del Estado - Doctrina

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AUNQUE PAREZCA MENTIRA, NO LO ES:

LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO ESPAÑOL

 

Como ciudadanos nos encontramos día a día con acontecimientos en los que se ven involucradas distintas administraciones públicas por sí o mediante sus funcionarios y/o agentes y que, por la forma o modo en que se han venido desarrollando, intuimos que “algo ha fallado”, “algo va mal” y/o “porqué tengo yo que soportarlo”.

 

Ello tiene una respuesta que jurídicamente llamamos “la responsabilidad patrimonial de la Administración”.

 

En las próximas líneas, vamos a intentar proporcionaros una visión general sobre dicho concepto y su utilidad en los tiempos en los que vivimos, partiendo de la base que nos encontramos en un Estado de Derecho.

 

Sobre la base de los artículos 106,2 de la Constitución Española1 y 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común2, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha ido definiendo los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, concretándolos del siguiente modo: “a) El primero de los elementos es la lesión patrimonial equivalente a daño o perjuicio en la doble modalidad de lucro cesante o daño emergente. B) En segundo lugar, la lesión que se define como daño ilegítimo. C) El vínculo entre la lesión y el agente que la produce, es decir, entre el acto dañoso y la Administración, que implica una actuación del poder público en uso de potestades públicas. D) Finalmente, la lesión ha de ser real y efectiva, nunca potencial o futura, pues el perjuicio tiene naturaleza exclusiva con posibilidad de ser cifrado en dinero y compensado de manera individualizable, debiéndose dar el necesario nexo causal entre la acción producida y el resultado dañoso ocasionado”

 

La responsabilidad extracontractual del Estado o, para ser más exactos, de las distintas Administraciones públicas como órganos indirectos o elementos instrumentales de aquél para la consecución de sus múltiples fines, queda configurada a partir del derecho positivo en términos tan amplios y generosos, que ha llevado a la doctrina a advertir del peligro de vaciamiento y dilución de la responsabilidad por una socialización de riesgos que se acerca más al sistema impositivo que redistribuye equitativamente la renta que a un sistema de reparación de daños a los ciudadanos por el funcionamiento de los servicios públicos en su conjunto. De este modo, se tiende a la diferenciación entre las ayudas públicas a determinadas víctimas o perjudicados y el concepto de indemnización en sentido estricto, pues las primeras son asistenciales –basadas en un principio de solidaridad- y las segundas son reparadoras –requiriendo la acreditación de un nexo causal entre la actuación administrativa y el resultado dañoso o lesivo producido.

 

No puede olvidarse que la acción u omisión determinantes de la lesión patrimonial son siempre acciones u omisiones de personas físicas, por lo que para que sea responsable una Administración pública, que será siempre una persona jurídica, es necesario que aquella esté integrada en la organización administrativa y que actúe en ejercicio o con ocasión de funciones públicas, lo que lleva a concluir que el hecho o acto del que deriva el daño está enmarcado en la gestión pública, surgiendo a partir de aquí los criterios específicos de imputación. De ahí que nos encontremos con un marcado carácter objetivo –aunque no siempre ha de justificarse- de la responsabilidad patrimonial de la Administración y su exigibilidad directa y, por tanto, no subsidiariamente con respecto al funcionario o agente que cause el daño.

 

El daño constituye el elemento objetivo por excelencia por cuanto todo el instituto de la responsabilidad pivota alrededor del mismo. Incluso la lectura del artículo 1902 del Código Civil permite ubicar su función cuando señala “el que por acción u omisión causa daño a otro, interviniendo culpa o negligencia, está obligado a reparar el daño causado” y se define el daño como todo menoscabo material o moral causado contraviniendo una norma, que sufre una persona y del cual haya de responder otra; nuestro Código Civil utiliza como sinónimo de dicho término el de perjuicios que la doctrina considera responde a un concepto amplio del daño que comprende los deméritos o gastos que se ocasionan por el acto u omisión de otro y que éste debe indemnizar, además del detrimento material causado de modo directo.

 

Tradicionalmente, en una concepción subjetivista de la responsabilidad, la doctrina se asentaba en la culpa, de modo que el autor sólo respondía cuando el daño era consecuencia directa de su negligencia. Esta concepción ha ido evolucionando a través de la presunción de culpa en el autor del daño y la inversión de la carga de la prueba, que pode a cargo del agente la demostración de su propia diligencia, llegando incluso a mantener la responsabilidad, en aquellos casos en que pese al cumplimiento de los reglamentos y disposiciones legales, se produce el daño, pues la realidad de éste pone de manifiesto la insuficiencia de las medidas adoptadas.

 

Por daño efectivo hay que entender el daño cierto, ya producido, no simplemente posible o contingente, lo que no excluye que, en algún caso, deba indemnizarse también el daño que habrá de ocurrir en el porvenir pero cuya producción sea indudable y necesaria por la anticipada certeza de su acaecimiento en el tiempo. Sin embargo, como regla general, los daños han de ser reales y efectivos y ha de acreditarse su existencia, por lo que procede denegar la responsabilidad si no se probó el daño, apuntándose que “es presupuesto básico para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial la existencia de daño efectivo…ya que si no existe daño no puede existir ni relación de causalidad ni derecho lesionado mediante un actuar jurídico de la Administración.”

 

Así, ha de quedar claro que requisito para que exista responsabilidad patrimonial de la Administración es la acreditación del daño en sí mismo, que no su cuantía o extensión, la cual puede quedar diferida a la ejecución de la Sentencia en que así se reconozca.

 

La jurisprudencia, aplicando los principios generales sobre la carga de la prueba, sienta la necesidad de que el reclamante acredite la realidad de los daños.

 

El daño indemnizable es únicamente el que se ha producido de una forma real y efectiva, no siendo indemnizables los meramente conjeturados, eventuales o hipotéticos, comprendiendo también los morales.

 

Merece especial atención la dificultad de valorar económicamente el daño producido, en que se reclaman daños materiales (incluidos perjuicios) junto a daños morales. Así se ha declarado reiteradamente la imposibilidad de evaluar cuantitativamente y con exactitud el daño material y moral sufrido por el administrado, por cuya razón la fijación de la cuantía de la indemnización se efectúa, generalmente, de un modo global, atemperándose a los módulos valorativos convencionales utilizados por las jurisdicciones civil, penal y laboral y sin que en ningún caso haya de reputarse necesario que la cantidad globalmente fijada represente la suma de los parciales con las que se cuantifique cada uno de los factores o conceptos tomados en consideración.

 

Así pues, el daño debe ser evaluable económicamente o “con posibilidad de ser cifrado en dinero”. No se excluye, por tanto, ningún tipo de daño por su naturaleza. Debe resarcirse todo tipo de daños, tanto materiales como personales e incluso morales.

 

Se requiere, además, que el daño esté individualizado en relación a una persona o grupo de personas y, en consecuencia, no lo será aquel que afecta a la generalidad de los ciudadanos. En definitiva, uno de los fundamentos de la responsabilidad patrimonial es el principio de igualdad ante las cargas públicas, esto es, que únicamente serán indemnizados los que afectes individualmente a una persona o grupo de personas y no los que afecten con carácter general a todos los administrados.

 

La clave del sistema de responsabilidad está en que sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga obligación de soportar de acuerdo con la ley, lo que nos genera la cuestión de cuando existe el deber jurídico de soportar el daño.

 

Con independencia del debate jurídico y doctrina sobre esta cuestión, es lo cierto que el sistema se dirige, no a sancionar una conducta ilícita, sino simplemente a reparar la lesión injustificadamente sufrida por la víctima. Podríamos simplificar la cuestión diciendo que si es la Ley la que impone al administrado el deber de soportar el daño, no nacerá el derecho a indemnización, así como en los casos en que el daño dimane de un acto o contrato ajustado a la Ley.

 

La jurisprudencia se ha referido, con carácter general, a que el lesionado no tenga el deber jurídico de soportar el daño “cabalmente por su propia conducta”, si bien, en principio, el incumplimiento por parte del administrado de su obligación no es suficiente para eludir la responsabilidad de la Administración. Así, el Tribunal Supremo ya apuntó que se da “si el incumplimiento de cualquier norma reguladora de la convivencia situase al ciudadano ante el deber jurídico de soportar las consecuencias del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos cuando la prestación de éstos tenga relación con la obligación incumplida por el perjudicado.

La infracción de una norma, que impone determinadas obligaciones a los ciudadanos o administrados, conllevará el reproche o sanción que legalmente venga establecidos al respecto, pero no exonera a la Administración de responsabilidad patrimonial por los daños o perjuicios causados a aquéllos como consecuencia del funcionamiento normal o anormal del servicio público, salvo los casos de fuerza mayor o cuando no exista vínculo alguno de causalidad entre la actuación administrativa y el resultado producido, pues dicha responsabilidad ha sido configurada legal y jurisprudencialmente como una responsabilidad objetiva o por el resultado, en cuyos efectos reparadores podrá tener más o menos trascendencia la propia conducta del perjudicado como concausa del daño producido, hasta, en ocasiones, llegar a romper el exigible y aludido nexo causal con la subsiguiente exclusa para la Administración”

 

En ocasiones, puede venir el administrado obligado a soportar el daño cuando voluntariamente se coloca en la situación de riesgo. A tal efecto, habrá de tenerse en cuenta la posibilidad y grado de probabilidad de que se produzca el resultado lesivo, pudiendo admitirse aquello de que “operó dentro de los márgenes posibles”. Recordemos que la jurisprudencia ha reiterado que lo relevante en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas no es el proceder antijurídico de la Administración, dado que tanto responde en supuestos de funcionamiento normal como anormal, sino la antijuridicidad del resultado o lesión. Esto es, no se conecta con el comportamiento o hecho ilícito del agente dañoso, sino con los efectos perjudiciales que éste podía provocar en la esfera patrimonial de la víctima.

 

El daño resarcible (antijurídico) es el provocado con ausencia de un título jurídico legitimador o causa de justificación. Ello nos conduce al llamado título de imputación, que se constituye como un fundamento del régimen de responsabilidad patrimonial en virtud del cual un determinado resultado lesivo va a ser atribuido a un sujeto actuante y obliga que para imputar el daño deba valorarse previamente la conducta del causante ya sea utilizando un concepto puramente objetivo ya analizando si intervino con dolo o negligencia.

 

Pese a dicha fórmula genérica para establecer el título de imputación de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones, la doctrina y la jurisprudencia han venido refiriéndose a que la lesión se produzca como consecuencia directa del ejercicio ordinario del servicio, que obedezca a una anormalidad en el funcionamiento del mismo, que se de una situación de riesgo creada por la Administración en el ámbito del evento dañoso y que se produzca un enriquecimiento injusto por parte de la Administración.

 

Por ello, para el reconocimiento de la responsabilidad, resultará imprescindible que exista una relación de causalidad entre la actuación administrativa y el daño producido y, por tanto, se pueda imputar a la Administración el deber de resarcir el daño. Así, deberemos aislar la relación de causalidad para poder dilucidar la eventual responsabilidad patrimonial por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

 

Es una vez determinada la causa del evento dañoso cuando habrá de analizarse el problema de si la misma es o no imputable a la Administración.

 

El análisis de la relación de causalidad existente entre el actuar administrativo y los efectos lesivos producidos aparece de ordinario como un elemento esencial en el examen de los procedimientos seguidos en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración, admitiéndose de modo generalizado que los rasgos definidores de dicho vínculo teleológico habrán de ser su carácter directo, su inmediatez y su exclusividad respecto de las consecuencias nocivas generadoras de la reclamación.

 

Esta tendencia doctrinal ha sido matizada paulatinamente, admitiéndose también formas de producción mediatas, indirectas o concurrentes, y ha dado lugar en los últimos años a lo que se ha denominado teoría de la causalidad adecuada, según la cual el concepto de relación causal a efectos de apreciar la responsabilidad patrimonial se resiste a ser definido apriorísticamente, con carácter general, ya que cualquier acontecimiento lesivo surge normalmente como el resultado de un conjunto complejo de hechos, concretándose el problema en fijar cuales pueden ser considerados como relevantes para producir por sí mismos o en concurrencia con otros el resultado final. Así, el reconocimiento de esta causa adecuada consistirá en determinar si la concurrencia del daño era de esperar en la esfera del curso normal de los acontecimientos, ya que el resultado se corresponde con la acción que lo originó, es adecuado a ésta, se encuentra en relación causal con ella y sirve como fundamento del deber de indemnizar.

 

Actualmente ya no se exige un nexo causal directo, inmediato y exclusivo de la Administración, sino que se admite que en ocasiones ese nexo causal pueda ser indirecto, sobrevenido y concurrente con otros hechos o actuaciones de terceras personas o de la propia víctima.

 

No sólo no es preciso demostrar para exigir aquella responsabilidad que los titulares o gestores de la actividad administrativa que ha generado un daño han actuado con dolo o culpa, sino que ni siquiera es necesario probar que el servicio público se ha desenvuelto de manera anómala, pues los preceptos constitucionales y legales que componen el régimen jurídico aplicable extienden la obligación de indemnizar a los casos de funcionamiento normal de los servicios públicos. Por tanto, basta con que el riesgo inherente a la utilización o funcionamiento del servicio haya rebasado los límites impuestos por los standares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social.

 

Sentado lo anterior, la responsabilidad patrimonial de la Administración exige que exista una relación de causa a efecto entre la actividad administrativa (admitiéndose también la generada por omisión o por falta de vigilancia) y el resultado dañoso, y que corresponde al perjudicado la carga de probar no sólo el daño o perjuicio sufridos, sino la relación de causalidad entre estos y la actuación de la Administración.

 

Finalmente, conviene recordar que la jurisprudencia ha asumido la doctrina del reparto equitativo del daño entre agente y víctima, fundamentado en el principio de que el daño (propio o ajeno) debe ser soportado por su autor, llegando a la compensación de culpas estricta o concreta, que permite considerar que cada uno de los sujetos ha intervenido pro quota en el resultado dañoso, lo que obliga a efectuar un juicio retrospectivo para tratar de averiguar el porcentaje ideal con el que la víctima ha contribuido a la causación del daño. Lógicamente, los tribunales vienen a reconocer más fácilmente la responsabilidad de la Administración cuando el funcionamiento del servicio es anormal o incorrecto que cuando éste es normal.

 

Como consecuencia de todo ello, conviene que, frente a un determinado resultado, os preguntéis en qué medida vuestra actuación ha sido o no decisiva para que ello haya sucedido.

 

Dada la eventual complejidad del caso en el que os encontréis, os recomendamos acudir a un abogado (o pedirlo, de oficio, al Colegio de Abogados de vuestra población) teniendo en cuenta que deberéis aportarle cuanta más información, documentación y detalles podáis y, sobre todo, no demoraros en demasía, por cuanto existe el llamado plazo de prescripción que es de un año desde la producción del hecho o acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo, teniendo en cuenta que en el caso de daños, de carácter físico o psíquico, a las personas el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.

 

Referencias___________________________________________________

1 Artículo 106,2 de la Constitución Española: “Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.

2 Artículo 139 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común: “1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

3. Las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos.

4. La responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia se regirá por la Ley Orgánica del Poder Judicial”.